Reforma administrative-territoriale: kujdes traditën!

 Sipas nenit 108 pika 2 të Kushtetutës “Ndarjet administrative-territoriale të njësive të qeverisjes vendore caktohen me ligj mbi bazën e nevojave e të interesave të përbashkët ekonomikë dhe të traditës historike”. Tradita historike, zakonore, kulturore e përcjellë nga njeri brez në tjetrin, përbën një kriter të rëndësishëm për një ndarje administrative të qëndrueshme. Mirëpo, nga variantet e bëra publike deri më tani thuajse nuk përmëndet tradita e krijuar në një shekull shtet, madje as e dy dekadave të fundit në një sistem politik demokratik dhe ekonomi tregu. Territori i një vendi, dhe aq më tepër si i yni, me relieve të gjeografike dhe tradita që ndryshojnë nga njëra krahine në tjetërn, nuk mund të ndahet në njësi administrative thjesht duke pjestuar numrin e popullsisë gjithsej me një numur mesatar banorësh për njësi. Veç kësaj, fakti që si Karta Europiane e Vetqeverisjes Vendore (neni 5) ashtu dhe Kushtetuta e RSh (neni 108) parashikojnë “marrje mendimi të popullsisë” për çdo ndryshim të kufijve territorialë dikton një reformë më të pranueshme nga banorët e njësive përkatëse por edhe si bazë për konsesus midis forcave politike kryesore.

Përpjekjet për ndarje administrative, 1912-1945   

Sami Frashëri (1850-1904) dijetar dhe ideolog kryesor i Rilindjes, në veprën e tij Shqipëria ç’ka qenë, çështë dhe ç’do të bëhet (1899), parashikonte si organe bazë të qeverisjes vendore, katundaritë. Në atë periudhë, mbi 90 për qind e popullsisë banonte në fshatra.

Pas Shpalljes së Pavarësisë (28 nëntor 2012), vendi trashëgoi ndarjen administrative të Perandorisë osmane në: sanxhaqe, kazà dhe nahije. Në krye të Qeverisë, si dhe më parë, patrioti i shquar I.Qemali mbronte idenë që vendi të ndahej sipas modelit të Zvicrës, në tre kantone me qendër në Shkodër, Durrës dhe Vlorë. Por, pas argumenteve të bashkëpuntorëve të tij, më 22 nëntor 1913 ai nënëshkroi ligjin e quajtur “Kanuni i përtashëm i administratës civile të Shqipërisë”, që krijonte një shteti unitar, të ndarë në: prefektura, nënprefektura e krahina.

Qeveria e Vlorës qëndroi në fuqi vetëm dy muaj, prandaj ky ligj mbeti në letër. Megjithatë ai shënon përpjekjen e parë juridike për ngritjen dhe funksionimin e organeve e qeverisjes vendore mbi baza demokratike.

Sipas Statutit Organik të Shqipërisë të miratuar nga 6 Fuqitë e Mëdha në Vlorë më 10 prill 1914, i vlerësuar si Kushtetuta e parë, ndonëse e imponuar, vendi ndahej në 7 sanxhaqe-prefektura që ishin: Shkodra, Elbasani, Dibra, Durrësi, Berati, Korça dhe Gjirokastra. Këto ndaheshin në kazà (nënprefektura) dhe në nahije (komuna).

Nahija përbëhej nga një grup fshatrash të lidhur gjeografikisht dhe ekonomikisht mes tyre, me 4000 – 7000 banorë (neni 132), kurse bashkia ngrihej në qendrat e sanxhaqeve e të kazàve si dhe në çdo qytet me mbi 2500 banorë (neni 139).

Qeveria e Princ Vidit mbijetoi vetëm 6 muaj, (mars-shtator 1914) prandaj dhe Statuti mbeti thjesht një dokument historik. Pas largimit të tij dhe deri në Kongresin e Lushnjës (janar 1920) vendi u bë shesh lufte i ushtrive të huaja dhe arenë e grindjeve politike të brendëshme.

Ligji organik i 26 nëntorit 1921 përcaktonte bashkinë si organ të qeverisjes vendore, e cila ngrihej në çdo qytet e katund me më tepër se 250 shtëpi. Ato kishin një këshill që zgjidhej në çdo tre vjet si dhe kryetarin e tyre. Kurse komunat u ngritën më vonë sipas nenit 13 të ligjit për zbatimin e Kodit Civil të shkurtit 1928. Komuna përbëhej nga disa fshatra-një prej të cilëve ishte edhe qendra e saj dhe drejtohej nga një këshillë i përbërë nga kryepleqtë e fshatrave.

Periudha e viteve 1928-1939 përbën edhe krijimin e një tradite qeverisëse vendore, krahas përpjekjeve të regjimit të Zogut për të ngritur dhe forcuar strukturat qeverisëse në shkallë vendi, në përputhje me sistemin politik monarkik.

Në vitin 1939, territori i vendit ndahej në 10 prefektura, 39 nënprefektura, 180 komuna dhe 2555 katunde. Kjo ndarje vazhdoi edhe në vitet 1939-1944 si dhe dy vjet pas Çlirimit.

Ndarjet administrative-territoriale, 1946-1992

Ndarja administrative tokësore e vendit gjatë këtyre viteve pësoi ndryshime në përputhje me fazat e zhvillimit ekonomik, social, demografik të sistemit politik një partiak. Mjafton të përmëndim se në vitin 1990 popullsia ishte shtuar gati 3 herë ndaj vitit 1945, kurse treguesit e tjerë social-ekonomikë ishin të pakrahasueshëm me para-çlirimin.

Pas miratimit të Kushtetutës (14 mars 1946) dhe ligjit për këshillat popullore (8 gusht 1946) më 22 gusht 1946 u miratua ligji i parë i pas-çlirimit për ndarjen administrative-tokësore, sipas të cilit, krijoheshin: 10 prefektura, 39 nënprefektura, 116 komuna dhe 2711 lokalitete. Krahasuar me vitin 1939 kishte 64 komuna më pak dhe shfaqeshin si njësi të reja lokalitetet.

Por kjo ndarje nuk vazhdoi gjatë pasi me ligjin nr. 500, datë 6.11.1947 njësitë e deriatëhershme që ishin prefekturat, nënprefekturat dhe komunat u zëvëndësuan nga: 47 rrethe, 22 qytete, 573 lokalitete dhe 2602 fshatra. Lokalitetet përbëheshin nga disa fshatra që sot mund të krahasohen me komunat.

Ndryshime të tjera ndodhën në vitet 1953-1957 sipas të cilave u krijuan 10 qarqe: Shkodër, Tiranë, Durrës, Elbasan, Vlorë, Berat, Korçë, Gjirokastër, Dibër dhe Kukës.  Në këto vite u provua edhe ndarja në 4 qarqe por me dekretin e shkurtit 1958, vendi u nda në: 26 rrethe, 39 qytete, 203 lokalitete dhe 2655 fshatra. Kjo ndarje vazhdoi deri më 1966

Me dekretin nr.4227, datë 14 shkurt 1967, u miratua ndarja e re administrative-tokësore, e cila rezultoi më jetëgjata e sistemit komunist, pasi vazhdoi deri në vitin 1990. Ndryshimet e bëra në këtë periudhë kanë prekur vetëm njësi të caktuara administrative, në përgjigje të propozimeve të organeve të qeverisjes vendore në rrethe.

Në këtë dekret del për herë të parë njësia e fshatit të bashkuar, ndërkohë që lokalitetet u reduktuan ndjeshëm. Sipas këtij ligji vendi ndahej në 26 rrethe, 39 qytete, 307 fshatra të bashkuar, 115 lokalitete, 2,698 fshatra. Në vijim u shtua numri i qyteteve, lagjeve të qyteteve dhe i fshatrave të bashkuar si dhe u shkrinë lokalitetet.

Kështu, në fund të vitit 1990 Shqipëria ndahej në 26 rrethe, 67 qytete, 539 fshatra të bashkuar dhe 2,848 fshatra. Qyteti i Tiranës përbëhej nga 3 rajone, me 63 lagje.

Në këto ndarje u ngritën organet e qeverisjes vendore, me këshillat popullore përkatëse, veprimtaria e të cilave, ashtu si dhe e organeve shtetërore, përshkoheshin nga parimi i centralizmit që quhej demokratik, por që në fakt ishin të varura nga pushteti qëndror.

Ndarja administrative, 1992-2014

Bazën e parë juridike të ndarjes të re administrative-territoriale dhe të organizimit të qeverisjes vendore në përshtatje me sistemin e ri politik demokratik e përbën ligji kushtetues 7570/1992, përmes ndryshimeve në ligjin 7491/1991 “Për Dispozitat Kryesore Kushtetuese”.

Sipas nenit 1 të këtij ligji, territori i RSh ndahej në komuna, bashki dhe rrethe. Në çdo komunë, bashki dhe rreth organizohet dhe funksionon pushteti lokal.

Në zbatim të këtyre Dispozitave doli ligji 7572/1992 “Për organizimin dhe funksionimin e pushtetit lokal”, ku përcaktohej Qeveria si organi kompetent për të miratuar ndarjen administrative-tokësore të vendit. KM në qershor 1992 e ndau vendin në: 36 rrethe, 44 bashki dhe 313 komuna.

Në vijim u bënë disa ndryshime të pjesëshme dhe, në vitin 2000, vendi ishte i ndarë në 36 rrethe, 65 bashki dhe 309 komuna.

Kushtetuta e nëntorit 1998 sanksionoi që njësitë e qeverisjes vendore janë komunat ose bashkitë dhe qarqet (neni 108). Në këtë mënyrë u shkrinë rrethet për t’u hapur rrugën krijimit të qarqeve të përbëra nga disa njësi bazë të qeverisjes vendore  me lidhje tradicionale, ekonomike e sociale dhe të interesave të përbashkët ku ndërtohen e zbatohen politikat rajonale dhe ku ato harmonizohen me politikën shtetërore (neni 110). Ligji për ndarjen administrativo-territoriale të njësive të qeverisjes vendore (korrik 2000) shkriu 36 rrethet dhe krijoi 12 qarqe.

Në sistemin politik demokratik “qeverisja vendore në RSh ngrihet në bazë të parimit të decentralizmit të pushtetit dhe ushtrohet sipas parimit të autonomisë vendore” (neni 13).

Ratifikimi i Kartës Europiane të Autonomisë Vendore (1999), Strategjia e Decentralizimit (1999), ligji Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore, (korrik 2000), dhe akte të tjera kanë krijuar tashmë një traditë dhe praktikë qeverisëse vendore bashkohore, me anët pozitive dhe negative përkatëse.

Një nga anët negative qëndron në faktin se ndërsa njësitë e nivelit të dytë u reduktuan gati 3 herë, numri i njësive bazë, sidomos i komunave mbeti i njëjtë, edhe pse gjatë dekadës së fundit, lëvizjet e popullsisë brenda dhe jashtë vendit kanë vazhduar me ritme të larta dhe numri i banorëve për disa njësi ka rënë ndjeshëm. Kjo kontradiktë mund të zgjidhet përmes shkrirjeve të njësive të vogla dhe krijimit të atyre me numur më të madh banorësh.

Pas evidencimit të qëndrave të banuara në qytete dhe fshatra, mendoj se duhet të mbeten edhe emërtimet për bashkitë e komunat, pasi janë terma të njohuar edhe në shkallë europiane. Sipas fjalorëve të huaj, termi bashki (municipality) shpreh një qytet që ka qeverinë e vet për të administruar problemet vendore. Kurse komuna (commune) përbën ndarjen vendore më të vogël kryesisht në një vendbanim rural, me një kryetar dhe këshill komunal.

Shtetet kanë krijuar tradita të ndryshme organizimi në njësitë vendore. Kështu, nga krahasimi i të dhënave të tabelës me 39 vende, publikuar nga Këshilli i Bashkive dhe Rajoneve të Europës (www.ccre.org) del se Franca dhe Britania, me numur të përafërt banorësh, kanë përkatësisht 1,722 dhe 131,117 banorë për njësi të nivelit të parë. Në të njëjta kushte, Republika Çeke ka 1,641 banorë, kurse Greqia 33,277 banorë për njësi vendore. Shqipëria me 7,507 banorë mesatarisht për njësi qeverisjeje vendore renditet nga mesi.

Përfundime

Reforma administrative-territoriale duhet të bëhet, dhe sa më shpejt të jetë e mundur, por duhet të mbajë parasysh edhe traditën. Prej një shekulli shtet shqiptar, organet e qeverisjes vendore kanë qënë afër banorëve, në çdo fshat dhe lagje e qytetit. Kjo duhet mbajtur parasysh gjatë konceptimit dhe zbatimit të reformës. Krijimi i një tradite të re kërkon kohë.

Aktet kryesore që rregullojnë qeverisjen vendore si Kushtetuta dhe ligjet përkatëse janë hartuar në frymën e Kartës Europiane të Autonomisë Vendore prandaj mënyra më e mirë për një ndarje të re administrative-territoriale do të ishte ajo e përmirësimit të ndarjes ekzistuese, përmes  reduktimit në masë të ndjeshme të komunave.

Një projekt reformues krijon më shumë kushte reale për konsesus midis forcave politike në qeverisje dhe në opozitë. Një qasje e tillë do të shmangë ndryshimet në Kushtetutë, si dhe do të shkurajojë nismat për mbajtjen e referendumeve popullore për kufijtë e njësive të qeverisjes vendore që do të propozohen nga organet përkatëse.