Agron Alibali: Larg duart nga Butrinti

Shqetësim të ligjshëm kanë shkaktuar planet për kalimin e Butrintit nën menaxhimin efektiv të një fondacioni të huaj privat

Agron Alibali

(Jurist i së Drejtës Ndërkombëtare)

Hyrje

Fundjavën e 3-4 marsit 1933, Ministri amerikan në Tiranë, Herman Bernstein e kaloi në Butrint. I shoqëruar nga Kolë Kuqali, përkthyes zyrtar i Legatës, Z. Bernstein takoi Prof. Ugolinin, i cili kryesonte ekipin e arkeologëve që po bënin gërmime në Butrint, ku merrte pjesë edhe Hasan Ceka. Sipas një njoftimi të gazetës  “BESA” të 8 marsit 1933,  -“Ministri përshkroi si të pakrahasueshme pasurinë arkeologjike dhe historike të Butrintit, i cili lidh të kaluarën e Shqipërisë me të tashmen e saj”.

Duke u kthyer në ditë tona, Parku Kombëtar i Butrintit është sot perla e turizmit shqiptar. I përfshirë edhe në listën e “UNESCO”-s si pjesë e Trashëgimisë Botërore, Butrinti ka Vlerë të Jashtëzakonshme Universale [Outstanding Universal Value] dhe mbrohet me kujdes të veçantë nga legjislacioni shqiptar, i cili ka inkorporuar edhe disa konventa të rëndësishme ku Shqipëria është palë.Ndër to kryet e vendit e zë Konventa për Trashëgiminë Botërore e nënshkruar në Paris në vitin 1972.

Akrobacira të habitshme juridike

Ndërkohë që opinioni publik në Shqipëri përcjell me vëmendje debatin demokratik lidhur me Teatrin Kombëtar në Tiranë, me përjashtim të pak prononcimeve, ekziston një indiferentizëm i përkohshëm për fatin e Teatrit Antik të Butrintit dhe më gjerë, për të tashmen dhe të ardhmen e mbarë Parkut Kombëtar të Butrintit.

Megjithatë, shqetësim të ligjshëm kanë shkaktuar planet për kalimin e Parkut Kombëtar të Butrintit nën menaxhimin efektiv të një fondacioni të huaj privat. Hapësira ligjore që ka mundësuar një hap të tillë, të pashembullt në historinë dhe praktikën juridike të vendit janë Nenet 171-173 të Ligjit Nr. 27/2018, datë 17.5.2018  “Për trashëgiminë kulturore dhe muzetë”.

Lidhur me mënyrat e administrimit të pasurive kulturore ky Ligj përcakton çuditërisht se “Pasuritë kulturore në pronë si publike administrohen në formë direkte ose indirekte. [Neni 171.1]. Është pikërisht “administrimi indirekt”që u çel shtegun “fondacioneve të posaçme të trashëgimisë kulturore”[Neni 171.3.a].Këto krijohen sipas Nenit 172, i cili atyre u jep kompetenca shumë të gjera administrimi. Dispozita u hap rrugë këtyre fondacioneve të posaçme që, në trajtën e personave fizikë ose juridikë privatë “të huaj”, të fitojnë tagrin e marrjes së Butrintit, “në përdorim të drejtpërdrejtë, dhe “në mënyrë jo shteruese”. E thënë ndryshe, përmes akrobacive të habitshme juridike që ndërmarrin kapërcimin alogjik nga “administrimi indirekt” tek “përdorimi i drejtpërdrejtë”,  këto tri nene bëjnë që Butrinti në të ardhmen të menaxhohet jo më nga institucionet e shtetit shqiptar, por në thelb nga një fondacion i huaj.

Ligji shqiptar në kundërshtim me Kushtetutën dhe Konventën e Parisit

Dispozitat që mundësojnë menaxhimin e Parkut Kombëtar të Butrintit nga fondacione të huaja private, pavarësisht nga fasadat apo instrumentet juridike të përdorura, janë në kundërshtim të hapur me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, si dhe me frymën dhe gërmën e Konventës së Trashëgimisë Botërore të v. 1972, ku Shqipëria – por edhe SHBA – janë palë. Me të vërtetë, Kushtetuta e Shqipërisë, Neni 5, përcakton se “Republika e Shqipërisë zbaton të drejtën ndërkombëtare të detyrueshme për të.” Më tej, Neni 116 i Kushtetutës përcakton se, sipas hierarkisë juridike, marrëveshjet ndërkombëtare të ratifikuara kanë epërsi ndaj ligjeve. Pra, ligji shqiptar për trashëgiminë kulturore duhet të jetë detyrimisht në pajtim me Konventën e Trashëgimisë Botërore të Parisit.

Duke kaluar tek Konventa e Parisit, parimi themelor i saj është roli i padiskutueshëm parësor i shteteve anëtare, [“Shtete Palë”], në administrimin e pasurive kulturore dhe natyrore në territoret e tyre.

Neni 4 i Konventës shprehet mëse qartë se “detyra” [the duty], për të siguruar identifikimin, mbrojtjen, konservimin, prezantimin dhe përcjelljen për brezat e ardhshëm të trashëgimisë kulturore dhe natyrore[…] që ndodhet në territorin e tij i takon në mënyrë parësore atij Shteti.”. Si mund të zbatohen këto “detyra” nga Shteti Palë nëse ky nuk e menaxhon vetë sitin e trashëgimisë kulturore dhe natyrore?

Po ashtu, Neni 6 .1, ripohon se “sovraniteti i Shteteve në territorin e të cilit ndodhet trashëgimia kulturore dhe natyrore respektohet plotësisht”, dhe “të drejtat pasurore të mbrojtura në legjislacionin kombëtar nuk paragjykohen”.

Kurse Neni 6.3, është edhe më eksplicit në përcakimin e rolit unik dhe të pazevëndësueshëm të Shteteve Palë në rregullimin e statutit juridik dhe menaxhimin apo administrimin e trashëgimisë kulturore dhe natyrore duke përcaktuar se “çdo “Shtet Palë” zotohet të mos ndërmarrë asnjë masë të qëllimshme, [deliberate measure], që mund të dëmtojë direkt ose indirekt trashëgiminë kulturore dhe natyrore, […] që gjendet në territorin e një Shteti Palë tjetër”.

Fondacionet private vetëm mund të nxisin donacione

Konventa e Trashëgimisë Botërore përkufizon fare qartë edhe rolin e fondacioneve të ndryshme “publike ose private” në mbrojtjen e trashëgimisë kulturore dhe natyrore. Sipas Nenit 17 të Konventës, këto fondacione, së pari, duhet të jenë vendase, pra jo të huaja [dhe në fakt Konventa përdor termin “national”]; së dyti, ato mund të angazhohen vetëm për qëllime filantropike. Vetëm kaq. Konventa nuk përmend  askund se fondacionet vendase, [të huajat jo se jo], të angazhohen në çfarëdolloj mënyre për qëllime drejtimi, menaxhimi, administrimi, të dhënies së asistencës për hartim legjislacioni, etj. Për qartësi po përcjellim të plotë tekstin e Nenit 17 të Konventës së Parisit, në shqip dhe anglisht:

“Shtetet Palë të kësaj Konvente do të marrin në konsideratë ose do të inkurajojnë ngritjen e fondacioneve ose shoqatave vendase publike ose private, qëllimi i të cilave është të ftojnë donacione për mbrojtjen e trashëgimisë kulturore dhe natyrore sikurse përcaktohet në Nenin 1 dhe 2 të Konventës”. [theksimi yni, A.A.].

The States Parties to this Convention shall consider or encourage the establishment of national public and private foundations or associations whose purpose is to invite donations for the protection of the cultural and natural heritage as defined in Articles 1 and 2 of this Convention.[1]

Udhëzimet Operacionale për Zbatimin e Konventës së Trashëgimisë Botërore e ripohojnë frymën e Konventës për kufizimin e rolit të fondacioneve private vetëm për “donacione”. Me të vërtetë, Paragrafi 15, “duke respektuar tërësisht sovranitetin e “Shteteve Palë” në territorin e të cilave ndodhet trashëgimia kulturore dhe natyrore”, rithekson se ato mund “të konsiderojnë dhe inkurajojnë ngritjen e fondacioneve publike dhe private vendase për të lehtësuar donacionet për mbrojtjen e Trashëgimisë Botërore”.

Partneriteti me “organizata” private përmendet vetëm në Paragrafin 40, dhe vetëm në kuadrin e “interesit” përkonservimin dhe menaxhimin e Parqeve,  bazuar në Deklaratën e OKB-së për të Drejtat e Popujve Indigjenë, pra parqeve të ndodhura kryesisht në shtete ish-koloniale që zotërohen nga popullsi indigjene. Partneriteti me “fondacione” vendase, dhe aq më pak “fondacione” të huaja nuk parashikohet aspak në Udhëzimet Operacionale.

Roli i çuditshëm i AADF-së

Për habi, vërejmë se Fondacioni Shqiptaro Amerikan i Zhvillimit [American Albanian Development Foundation – AADF], një fondacion i huaj privat i organizuar sipas ligjeve të shtetit Delaëare në SHBA, i paska vënë vetes tagrin të ndërhyjë në politikat sovrane kulturore të shtetit shqiptar, çka ve në pikëpyetje detyrimin e padiskutueshëm të “Shtetit Palë” sipas së drejtës ndërkombëtare dhe të brendshme, për zbatimin e dispozitave të Konventës së Parisit për Trashëgiminë Kulturore Botërore të v. 1972.

Kjo gjë shfaqet mëse qartë nga një hulumtim i faqeve zyrtare të AADF-së, ku del se kjo e fundit paska pasur si synim, qysh më 2014, hartimin e Ligjit problematik për Trashëgiminë Kulturore dhe Muzetë, madje ka sponsorizuar draftet e këtij ligji. Nga njoftime të shtypit mësojmë edhe faktin e çuditshëm, që mund të interpretohet edhe si trysni e tërthortë e një shtetasi të huaj ndaj institucioneve të një vendi sovran, se në seancën e miratimit nga Kuvendi i Shqipërisë me 17 maj 2018 të ligjit të mësipërm, paska qenë i pranishëm edhe vetë Kryetari i Bordit të AADF-së, z. Michael Granoff. Me interes të veçantë do të ishte bërja publike e një instrumenti tjetër dypalësh, Marrëveshjes Mirela Kumbaro – Martin Mata të 18 korrikut 2018, midis Ministrisë së Kulturës dhe AADF-së, e cila qenka “rrjedhojë e mbështetjes që AADF-ja ofron për zhvillimin e qëndrueshëm të siteve të trashëgimisë kulturore dhe turizmit në Shqipëri. Theksojmë se Konventa e sipërcituar e Parisit e v. 1972, nuk përmban askund në tekst konceptin e “zhvillimit të qëndrueshëm”, për trashëgiminë kulturore dhe natyrore.   Vetëm në vitin 2015, “UNESCO”, miratoi një Dokument të Politikave për Integrimin e Perspektivave të Zhvillimit të Qëndrueshëm në Proceset e Konventës së Trashëgimisë Botërore. Në pajtim të plotë me frymën dhe germën e Konventës, Dokumenti gjithnjë dhe në çdo rast që lidhet me zbatimin e parimeve të zhvillimit të qëndrueshëm u referohet ekskluzivisht “Shteteve Palë”, dhe aspak “fondacioneve të huaja private”. Vetëm në paragrafin 25 të Dokumentit përmenden shkarazi “partneritetet publike- private”, por jo në rrugë detyruese, [where appropriate- është gjuha e përdorur], dhe vetëm për rastet kur sitet e trashëgimisë kulturore dhe natyrore janë në pronësi private. Pra, një partneritet i tillë publik privat kurrsesi nuk mund të zbatohet brenda territorit dhe perimetrit të mbrojtur të Parkut Kombëtar të Butrintit, që është në pronësi të shtetit shqiptar.

Plani i Menaxhimit të Integruar (2020 – 2030)

Me 16 tetor 2019, Kryetari i Bordit i AADF-së, Michael Granoff, i dorëzoi zyrtarisht autoriteteve shqiptare Planin e ri të Menaxhimit të Integruar (2020-2030) të Parkut Kombëtar të Butrintit, të hartuar nga një kompani britanike, për të cilin AADF-ja ka shpenzuar 250,000 dollarë. Kjo “dhuratë” e shtrenjtë dhe e pakërkuar ofron disa të dhëna interesante. Së pari, përmendim “sqarimin” në faqen 1,  se “nuk jepet asnjë garanci që parashikimet apo treguesit [e Dokumentit] do të përmbushen”. Me fjalë të tjera, vetë autorët pranojnë se Plani i Menaxhimit nuk është Bibla. Së dyti, Plani i Menaxhimit, sa i takon drejtimit, mbështetet në “modele të Siteve të Trashëgimisë Botërore në pronësi të përbashkët, (private, publike dhe jofitimprurëse), në kontekstin e një organizate të re jo fitimprurëse, që do të marrë përsipër menaxhimin dhe zhvillimin e sitit, ku shteti mban pronësinë e vlerave kulturore dhe natyrore në emër të tij”. Ky, pra është thelbi i strategjisë së planit të ri të menaxhimit, ku shteti kalon në rolin e sehirxhiut, dhe çelësat e Butrintit i merr “fondacioni i posaçëm i trashëgimisë kulturore”, i parashikuar në Nenin 171.2, dhe i përmendur më lart.

Shembujt specifikë ku autorët e mbështesin strategjinë e tyre janë:

Stonehenge, Kulla e Londrës, Versaja, qyteti romak i Pompeit, dhe Shërbimi Kombëtar i Parqeve në SHBA.

Le të fillojmë nga e fundit. Shërbimi Kombëtar i Parqeve i SHBA-sw, (National Park Service – NPS), është agjenci shtetërore federale në varësi të Departamentit të Brendshëm (Department of Interior) në SHBA. NPS-ja, si instrument shtetëror, ka në pronësi federale dhe njëkohësisht menaxhon qindra parqe kombëtare në mbarë territorin amerikan, disa prej të cilave janë pjesë e Trashëgimisë Botërore. Autorët e Planit të Menaxhimit me të drejtë përmendin se NPS-ja,  “ka ofruar modelet dhe praktikat më të mira të menaxhimit të parqeve kombëtare, duke përfshirë …partneritetet publike private (për hotele, hostele, restorante dhe kampe)”. Autorët, pra, pranojnë vetë se roli i vetëm i çdo lloj partneri jo-shtetëror në menaxhimin e parqeve kombëtare, përfshirë “partnerë strategjikë”, është tek PPP-të “për hotele, hostele, restorante dhe kampe”. Pra, edhe në rastin e Parkut Kombëtar të Butrintit, çdo partner privat jo shtetëror, përfshirë AADF-në mund të hyjë në marrëdhënie partneriteti si PPP-ë me Ministrinë e Kulturës vetëm – përsërisim – “për hotele, hostele, restorante dhe kampe”. Kaq.

Sa u takon siteve të tjera të përmendura, të gjitha ato, përfshirë Stonehenge, janë në pronësi shtetërore dhe drejtohen, administrohen, apo menaxhohen përkatësisht nga shteti anglez, francez dhe italian, përmes organizmave specifikë administrative me strukturë dhe emërtime të ndryshme sipas legjislacionit të brendshëm dhe kurdoherë në përputhje me Konventën për Trashëgiminë Botërore të Parisit. Në asnjë rast, në dijeninë tonë, drejtimi, administrimi apo menaxhimi i tyre nuk u besohen fondacioneve vendase private, aq më pak të huaja. Roli i fondacioneve është kryesisht filantropik.

Më tej, edhe sa i takon menaxhimit ekologjik, biodiversitetit dhe zhvillimit e komunitetit, autorët e Planit të Menaxhimit të Integruar, citojnë si praktika më të mira parqet kombëtare amerikane në shtetet Vermont, Luisiana, Delaware dhe Florida. Përsëri ata pranojnë vetë se këto site administrohen nga Shërbimi Kombëtar i Parqeve i SHBA-së, dhe jo nga fondacione private.

Mirëpo, në kundërshtim me praktikat më të mira të administrimit të parqeve nga organizma administrative të Shteteve Palë, të cituara nga vetë autorët, Plani i propozuar i Menaxhimit të Integruar të Parkut Kombëtar të Butrintit paraqet në ff. 95-98 skemën se si realizohet kalimi i Parkut Kombëtar të Butrintit nën drejtimin, administrimin apo menaxhimin e një fondacioni të huaj, të quajtur me eufemizëm “partner strategjik”, në përputhje me “akrobacinë juridike” të parashikuar në Nenet 171-173 të Ligjit për Trashëgiminë Kulturore e Muzetë, 27/2018. Kjo njëmendësohet përmes ngritjes së një “fondacioni të ri”, si mbulesë juridike e partnerit strategjik.

Fondacioni i Ri, nuk është gjë tjetër veçse një sajesë juridike që ka për qëllim çveshjen e shtetit shqiptar nga prerogativat sovrane për drejtimin, administrimin dhe menaxhimin e pasurive të veta kulturore dhe natyrore, në rastin tonë, të Parkut Kombëtar të Butrintit. Për më tepër, struktura e Fondacionit të Ri është në kundërshtim me frymën dhe germën e Konventës së Trashëgimisë Botërore të Parisit, që u njeh vetëm Shteteve Palë “detyrën për të siguruar identifikimin, mbrojtjen, konservimin, prezantimin dhe përcjelljen për brezat e ardhshëm të trashëgimisë kulturore dhe natyrore[…] që ndodhet në territorin e tij [dhe që]i takon në mënyrë parësore atij Shteti.” [Neni 4].  Struktura e propozuar është po ashtu në shkelje të  Nenit 17 të Konventës së Trashëgimisë Botërore, që përcakton se roli i “fondacioneve” është për të “ftuar donacione”, dhe kurrsesi për qëllime drejtimi, menaxhimi apo administrimi. Dhe së fundi, struktura e propozuar është në kundërshtim me praktikat më të mira ndërkombëtare të cituara nga vetë autorët, sikurse u theksua më lart.