Jemi në hiçkund dhe i ushqejmë vetes idenë se jemi më të mirët

Nga Ylli Çabiri

Po të analizohet me kujdes Strategjia Ndërsektoriale e Reformës së Administratës Publike (2015-2020) zbulohet se në të mungojnë çështje shumë të rëndësishme e prioritare për t’u zgjidhur, pa të cilat Administrata Publike shqiptare vështirë se mund të shndërrohet në një Administratë moderne perëndimore.

Projektet kanë qenë të drejtpërdrejta, në ndihmë të Reformës së Administratës Publike shqiptare, ose kanë qenë financime për SIGMA-n, një institucion europian i specializuar në fushën e Reformave të qeverisjes me qendër në Paris.

SIGMA ka botuar një Raport mbi Shqipërinë, i cili ka qenë edhe bibla për Strategjinë Ndërsektoriale të Reformës së Administratës Publike 2015 – 2020 në Shqipëri. Ky dokument është paraprirë nga një proces absolutisht korrekt vlerësimi i gjendjes së Administratës sonë.

Prioritetet e identifikuara nuk janë vërtetësisht ato që duhen. Ekspertët kanë propozuar katër synime kryesore për t‘u përmbushur deri në vitin 2020:

(I) Zhvillimi i kapaciteteve për hartim politikash dhe për draftim Legjislacioni;

(II) Punë më e madhe për adaptimin e Acquis Communitaire, megjithëse Shqipëria ka tashmë një Administratë Publike, që përbëhet nga institucione efiçente dhe efektive, ku shërbejnë punonjës të shërbimit civil profesional, që veprojnë në mënyrë të pavarur dhe kontribuojnë në afrimin e Shqipërisë me Bashkimin Europian;

(III) Përmirësimi i mëtejshëm i sistemit të blerjeve publike, përfshirë koncesionet PPP, bazuar në sistemin ekzistues, plotësisht operacional, dhe që konsiderohet i ndershëm nga shumica e operatorëve dhe nga organizatat e shoqërisë civile;

dhe (IV) Forcimi dhe perfeksionimi i kontrollit financiar publik, përfshirë fondet e Bashkimit Europian, duke shfrytëzuar instrumente tashmë funksionale si: Programi i Buxhetit Afatmesëm dhe Kontrolli i Lartë i Shtetit.

Këto synime kanë shërbyer si bazë për zbërthimin e mëtejshëm të detyrave sipas viteve dhe hartimin e një Strategjie të plotë e të gjithëpranuar, të shoqëruar me një Plan Veprimi të detajuar. Nëse të gjitha këto bëhen siç kanë thënë ekspertët e SIGMA-s, viti 2020 do ta gjejë Shqipërinë vërtet me një Administratë Publike moderne?

Jo! Jam i prerë në këtë përgjigje.

Arsyeja nuk lidhet me një kriticizëm apo skepticizëm të zakonshëm eksperti. Puna është se në këtë dokument nuk flitet asnjë fjalë për të paktën tri komponente themelore, që nuk duhet kurrsesi të harroheshin. Asnjë fjalë për Strukturat e Institucioneve, që duhen rindërtuar në bazë të analizave funksionale dhe në bazë standardesh të njësuara e të miratuara. Asnjë fjalë për shtrirjen e shërbimit civil me synime sasiore konkrete, megjithëse kjo është domosdoshmëri absolute.

Nuk ristrukturohet Instituti Shqiptar i Trajnimit të Administratës Publike. Ky mund të ketë të paktën dy nivele trajnimesh dhe duhet nxitur sektori i ofruesve privatë për nivelin e dytë.
Pikërisht këto janë prioritetet e vërteta të Reformës së Administratës Publike në Shqipëri, që ekspertët nuk i kanë shqyrtuar aspak. Pa i përmbushur ato është e kotë të vazhdohet e të bëhet sikur. Harxhim kohe dhe parash!

Përse janë neglizhuar? Nuk e kanë kuptuar? Mbase nëpunësit tanë nuk ua kanë mbushur syrin dhe u janë dukur si të një vendi humbëtirë, ku SIGMA kontribuon. A e kanë lexuar shefat e SIGMA-s raportin e tyre? Nëse po, duhet të japin dorëheqjen, sepse kanë shpërdoruar paratë e taksapaguesve europianë. Në mes të Parisit. Nëse jo, të japin dorëheqjen, sepse nuk kanë bërë detyrën e tyre, duke e lejuar ekspertizën të tallet me një vend të vogël e të varfër si Shqipëria.

Në të dyja rastet duhet të ikin.

Është bërë zakon që çfarë thuhet nga Ndërkombëtarët, duhet kryer si detyrë shtëpie, dhe kjo punë duket e mbyllur deri më 2020. Pastaj vjen një ekip vlerësimi e na thotë: keni punuar shumë mirë, keni bërë hapa përpara, por keni ende për të bërë. Dhe, një Strategji 5-vjeçare tjetër. Dhe ca miliona të tjerë të taksapaguesve europianë.

Sfida dhe problemi kryesor i Administratës sonë Publike nuk është rritja e kapacitetit të saj për të hartuar Legjislacionin dhe matur impaktin e tij, siç kanë këmbëngulur pa të drejtë ekspertët e SIGMA-s. Mund të kemi ligje të përsosura, por nuk angazhohemi sa duhet për t‘i zbatuar ato. Nga ana tjetër, më duket përçmuese që dikush vjen si ekspert i “madh” i fushës dhe lë një dokument të tillë, pas të cilit vrapojnë të gjithë me shumë seriozitet.

Para kësaj Strategjie, ka qenë Strategjia e Refomës së Administratës Publike 2009-2013 e cila, sipas vlerësimeve, ka qenë fokusuar vetëm tek Shërbimi civil dhe ka lënë jashtë disa komponentë të tjerë të rëndësishëm. Ikën 4 vjet. Tani kemi Strategjinë deri në vitin 2020 dhe përsëri kemi lënë jashtë disa komponentë. Do ikin edhe 5-6 vjet.
Kështu janë shtyrë 27 vjet! Është shumë. Pafalshëm shumë!

Profesionalizëm i cunguar

Modeli i Strukturave organizative të Ministrive është e nevojshme të jetë shumë më i standardizuar dhe shumë më pak i rastit. Ai nuk duhet të lihet në dorë titullarësh të paditur, që nuk kanë as njohuritë bazë të kësaj shkence, e cila ndikon shumë për optimizimin e potencialit institucional.

Duhen respektuar me rigorozitet aktet ligjore përkatëse të miratuara më parë. Para se të zbatohen, kërkohet që këto akte të njihen mirë dhe të zbërthehen në çdo detaj të tyre.

Departamenti i Administratës Publike duhet të vihet në një rol të ri, atë të trajnuesit të cilitdo që do të ketë të bëjë me strukturat organizative, të oponentit të propozimeve që i vijnë kryeministrit për miratim dhe të monitoruesit të zbatimit të urdhrave mbi Strukturat organizative të Ministrive.

Pse? Nga studimi i Strukturave aktuale të Ministrive mund të renditen disa të meta mbizotëruese dhe të dukshme.

Hierarkia piramidale mungon plotësisht. Strukturat janë përzierje pa rregulla e strukturave horizontale me ato piramidale, duke e rritur artificialisht hapësirën menaxhuese të drejtuesve dhe ulur ndjeshëm efiçencën e punës së tyre.
Më saktë, efiçenca e punës së Ministrive me struktura të tilla i është lënë spontanitetit. Kjo lloj arkitekture organizative nuk ekziston askund.

Ahqetësuese është struktura organizative e Ministrisë së Punëve të Jashtme. Sot aty ka 6 Drejtori pa sektorë përbërës (Drejtoria e Europës dhe Azisë Qendrore, Drejtoria e Rajonit dhe Vendeve Fqinjë, Drejtoria e Amerikave, Paqësorit, Azisë dhe Afrikës, Drejtoria e Traktateve dhe së Drejtës Ndërkombëtare, Drejtoria e Arkivit Historik dhe Dokumentacionit, Drejtoria e Auditimit të Brendshëm). Ndërsa nga Sekretari i Përgjithshëm varen drejtpërdrejt 10 drejtorë, nga të cilët dy janë Drejtorë të Përgjithshëm.

Në Qeverinë aktuale ka gjithsej 39 Drejtori të tilla pa Sektorë. Ministria e Punëve të Jashtme ndiqet nga vetë Kryeministria dhe nga Ministria e Financave, që kanë nga 5 Drejtori të tilla. Më pas renditen Ministria e Drejtësisë dhe ajo e Bujqësisë, Zhvillimit Rural dhe Administrimit të Ujërave, me 4 Drejtori secila.

Në Vendimin e Qeverisë përcaktohet shumë qartë: Një Drejtori mund të krijohet nëse ka në përbërje të saj të paktën dy Sektorë ose nëse ka të paktën 5 punonjës. A e ka lexuar ndokush nga Departamenti i Administratës Publike dhe nga Ministrat këtë Vendim? Po? Përse atëhere nuk është kërkuar zbatimi i tij?

Duhet kuptuar qartë se Strukturat organizative nuk janë të sheshta. Nuk mund të jenë të tilla. Një Drejtori ka kuptim vetëm nëse ka të paktën dy Sektorë. Ndryshe s’ka pse të krijohet. Në varësi të Sekretarit të Përgjithshëm duhet të ketë vetëm Drejtorë të Përgjithshëm dhe jo Drejtorë.

Nuk mjafton të thuash se i ke krijuar drejtoritë pa sektorë, sepse nuk e dije. Është shkelur një Vendim i qartë i Këshillit të Ministrave dhe duhet lëshuar karrigia. Pa një pa dy! Ky duhet të jetë standardi.

Numri i institucioneve në varësi të Ministrive dhe Kryeministrit, duket se nuk kontrollohet më. Janë të paktën 160 institucione të tilla, nga të cilat 19 varen nga Kryeministri. Por më alarmues është numri total i punonjësve në këto institucione: mbi 7500 veta, prej të cilëve rreth 648 janë punonjës të institucioneve në varësi të Kryeministrit.

Shumë prej funksioneve që kryejnë këto Institucione janë të domosdoshme, por si ka mundësi që Ministria e Kulturës me rreth 120 punonjës gjithsej, nga të cilët rreth 28 punonjës nuk kanë asnjë lidhje me misionin e Ministrisë, apo 38 punonjës u takojnë Shërbimeve mbështetëse (plus Financës, plus Emergjencave civile, plus Auditimit të brendshëm), të ketë në varësi 23 institucione me rreth 930 punonjës?

Nuk besoj se Muzetë e shumtë, për shembull, të kenë njëfarë lidhje me Ministrinë nga varen (përjashtuar emërimet dhe ç’emërimet, apo financimet e huaja për Projekte). Ndryshe nuk do të ishte kjo gjendje e menaxhimit të Muzeve. Nuk do të vazhdohej që Parku i Butrintit të administrohej vetëm nga një Zyrë Administrimi dhe Koordinimi dhe do të ishte evituar dublimi i financimit të huaj për Fototekën kombëtare “Marubi”, që i ndihet era deri përtej oqeanit.

Kjo gjendje reflekton mendësinë e Qeverisjes për të nxjerrë jashtë Ministrisë funksione tipike për të. Ministria tani ka staf të vogël (qeverisja e vogël!), përgjegjësia shkarkohet drejtpërdrejt tek

Drejtuesit e Institucionit të varësisë, të cilët hiqen dhe ndërrohen sipas “stinës”.
Pothuaj në të gjitha strukturat e miratuara, Drejtoria e Financës (me 2-3 sektorë) pra është paradoksalisht jashtë Drejtorisë së Përgjithme të Shërbimeve Mbështetëse. Megjithëse financa është një shërbim mbështetës që i shërben të gjithë Ministrisë, duke mbështetur veprimtarinë e Drejtorive të tjera “funksionale”.

Nuk ka asnjë kuptim që kjo të jetë një Drejtori e veçuar nga Drejtoria e Përgjithshme e Shërbimeve Mbështetëse ose e ndryshme nga Drejtoria Juridike.
Drejtoria e Përgjithshme e Shërbimeve Mbështetëse e Strukturës së vitit 2016 nuk është ndërtuar profesionalisht.

Shërbime mbështetëse duhet të konsiderohen: (i) Burimet njerëzore – rekrutimi, ngritja në përgjegjësi, asistenca pas përfundimit të kontratës, hartimi i përshkrimit të pozicionit, vlerësimi i performancës, pagat, menaxhimi i të drejtave dhe administrimi i raporteve mjeksore; (ii) Financa – mbajtja e librave të llogarisë, pagat, kontratat, prokurimet, pagesat, menaxhimi i bilancit të cash-it, propozimet për alokim fondesh, përgatitja e buxhetit, planifikimi financiar; (iii) Teknologjia e Informacionit – përcaktimi i nevojave, instalimi i sistemeve të informacionit, teknologjia e informacionit, mirëmbajtja e sistemeve; (iv) Shërbimet ligjore– hartimi i ligjeve, projekt-vendimeve të Qeverisë dhe Urdhrave të Ministrit, asistenca për hartimin e kontratave dhe përfaqësimi ligjor; (v) Protokolli – menaxhimi i dokumentacionit, shkresat, arkivimi, shërbime të bibliotekës; dhe (vi) Shërbimet e përgjithshme – mirëmbajtja, pastrimi, transporti dhe shoferët, shërbimet postare dhe korrierët.

Grupimi i shërbimeve mbështetëse nën një çadër të vetme krijon avantazhin e ndarjes së pastër të burimeve njerëzore e financiare në dispozicion të menaxherëve.
Në këto shërbime nuk mund të ketë më shumë specialistë se ato që bëjnë punët kryesore të Ministrisë.

Imagjinoni sikur diku të kishte më pak specialistë që bënin punën, se sa specialistë që u shërbenin këtyre për t’u lehtësuar punën! Në këtë rast Drejtoria e Përgjithshme e Shërbimeve Mbështetëse bëhet pjesë lehtësuese dhe pjesëmarrëse aktive e të gjithë punës së Ministrisë dhe jo më një shtojcë e madhe dhe e harruar stafi.
Drejtori i Përgjithshëm do të perceptohej si pjesëtar i rëndësishëm i grupit të menaxhimit strategjik të Ministrisë dhe jo thjesht si përgjegjës i shoferëve të Ministrisë. Grupimi i Shërbimeve mbështetëse krijon kushte edhe për standardizimin e tyre, si nga ana cilësore e shërbimeve, ashtu edhe nga ana sasiore, duke patur ndikim absolut në madhësinë e institucionit dhe në produktivitetin e punës së tij.

Standardi më i përdorshëm nga ana sasiore është raporti i numrit të punonjësve të Shërbimeve Mbështetëse me numrin gjithsej të punonjësve të Institucionit. Në vitin 2007 në tri Ministri: Ministria e Industrisë dhe Energjetikës, Ministria e Kulturës, Rinisë dhe Sportit, dhe Ministria e Financave ky raport ishte përkatësisht 63%, 62%, dhe 41%.

Shprehur ndryshe, në Ministrinë e Industrisë dhe Energjetikës 79 persona mbështesnin punën e 45 punonjësve; në Ministrinë e Kulturës, Rinisë dhe Sporteve 49 persona mbështesnin punën e 30 punonjësve; ndërsa në Ministrinë e Financave 73 persona sigurojnë Shërbimet mbështetëse për 105 punonjës.

Në të gjitha Ministritë e kësaj kohe ky raport ndryshon nga 37% në 75%. Dhjetë vjet më vonë raportet në të njëjtat Ministri janë përmirësuar diçka. Krahas shërbimeve tipike të mësipërme ka edhe të paktën dy kategori shërbimesh që konsiderohen të ndara: (i) Menaxhimi i Projekteve – formulimi, negociimi, kontraktimi, ndjekja e zbatimit dhe shërbimet e kontrollit dhe të vlerësimit; dhe (ii) Kontrolli i brendshëm – monitorimi dhe analiza e ndjekjes së procedurave dhe politikave, identifikimi i rasteve të mos përputhshmërisë ligjore dhe kontrolli i performancës.

Përse janë miratuar ligje e vendime të “dedikuara” për t’i veçuar këto shërbime nga trungu kryesor i shërbimeve? Menaxhimi i Projekteve u është bashkëngjitur Drejtorive të Marrëdhënieve me Jashtë, por këto të fundit merren vetëm me Projektet e Bashkimit Europian dhe Partnerët e tjerë ndërkombëtarë.
Drejtoria e Auditimit nuk konsiderohet si Drejtori Shërbimesh mbështetëse, por është Drejtori më vete që varet drejtpërdrejt nga Ministri (përjashtim bën vetëm Ministria e Punëve të Jashtme që këtë Drejtori e ka vënë në varësi të Sekretarit të Përgjithshëm).

Në Qeverinë aktuale 14 Ministri kanë Drejtori Finance të veçantë nga shërbimet mbështetëse, një Ministri ka Drejtori Buxheti e Finance (përsëri të veçantë), ndërsa Ministria e 16-të është vetë Ministria e Financave. Si është lejuar diçka e tillë nga Departamenti i Administratës Publike?

Para ca vitesh është rekomanduar në bazë të mundësive konkrete, shkallës së kualifikimit, traditës dhe madhësisë së Administratës Publike shqiptare një raport 33% midis numrit të personave të shërbimeve mbështetëse dhe numrit total të punonjësve të Ministrisë. Ky mund të ishte një hap i parë i arsyeshëm për ristrukturimin e Ministrive dhe standardizimin e Shërbimeve mbështetëse në to.

Me këtë standard numri i përgjithshëm i punonjësve “efektivë” në Ministritë aktuale mund të rritet deri 50% pa asnjë shpenzim shtesë. Për ta mbyllur këtë argument, janë përcaktuar edhe disa “standarde” për numrin e numrin e punonjësve sipas llojit të Shërbimeve Mbështetëse.

***

Por nga duhet filluar? Mendësi të tilla lidhen ngushtë me sistemet përkatëse. Këto sisteme do të duhet të ndryshojnë patjetër. Duke ndryshuar sistemin mund të arrihen rezultate të qëndrueshme, si dhe të shpresohet e garantohet mospërsëritja dhe moskthimi i së keqes. Kjo teori nuk do të thotë se këtej e tutje çdo Reformë do të mbështetet me financime dhe ekspertizë për ngritje sistemi apo sistemesh dhe jo më për gjë tjetër.

Në këtë aspekt, tingëllon një “teori” e rrezikshme që na lë sërish mbrapa, siç na la “teoria” e Bankës Botërore: “Ristrukturim më parë dhe më pas privatizim”, që jo vetëm na përpiu ca miliona dollarë, por mbi të gjitha na vonoi privatizimet disa vjet, aq sa fabrikat u shkatërruan.

Do të hartohen përsëri nga fillimi strategji (afatmesme e afatgjata) për ngritjen e sistemeve të reja, bashkëkohore, perëndimore, për reformimin e sistemeve ekzistuese dhe do të “harrohen” e lihen mënjanë gjëra të tjera të rëndësishme, si më pak të rëndësishme.

Shpesh dëgjon të thuhet se: Ne duhet të ngremë Sistemin, se njerëzit nuk i kemi të këqij por i “prish” Sistemi. Ndryshimi i të menduarit tonë varet nga Sistemi? Në disa vende të Bashkimit Europian Qeveritë bien, por Sistemi mbetet i pandryshuar, stoik, ndërsa vazhdimësia mbetet e garantuar.

Ne jemi në hiçkund, sepse ushqejmë idenë se jemi më të mirët, se jemi të përsosur, se dimë të vendosim siç duhet e për gjithë ç‘duhet. Të thënat: Sistemi dhe jo njerëzit, sistemi po na i sjell të këqijat etj, janë parazite, boshe dhe përdoren për të fituar kohë. Nuk kam asgjë kundër atyre që këmbëngulin se më parë duhet reformuar Sistemi e pastaj “me të parë e me të bërë”.

Por druaj se na ikin edhe disa vite të tjera për të gjetur daljen nga labirinti dhe pa e ngritur dot Sistemin.

Jemi ne ata që rifillojmë çdo gjë nga e para, sepse gjithë ç’është bërë, është “për skrap”. Jemi ne ata që shfaqemi në kronikat televizive të hequr e të lodhur nga papritshmëria e asaj që gjetëm kur filluam punën. Jemi ne që vendosim mbrapsht, por edhe me mbështetjen e partnerëve ndërkombëtarë, që nuk i njohin ende rrugicat ku kalojmë, sepse ata na japin paratë dhe idetë…

 

*****

Botuar në Dita. Ndalohet ribotimi pa lejen me shkrim të redaksisë