Është një kënaqësi e madhe të jem në Tiranë për të përfaqësuar Komisionin e Venecias, i cili ka punuar shumë për afirmimin e demokracisë dhe të shtetit të së drejtës si edhe për respektimin e të drejtave të njeriut në Shqipëri.
Shqipëria është anëtarësuar në Këshillin e Evropës më 1995, kurse në Komisionin e Venecias vitin më pas. Megjithatë, bashkëpunimi ynë kishte filluar në nëntor 1991, të nesërmen e zgjedhjeve të para demokratike, me krijimin e një grupi pune të përbërë nga përfaqësues të Shqipërisë dhe të Komisionit të Venecias me qëllimin për të përgatitur kushtetutën e re.
Ky bashkëpunim kishte marrë trajtën e një “task force” të posaçme, të krijuar në gjirin e Komisionit të Venecias për të ndihmuar autoritetet shqiptare në hartimin e këtij ligji të ri themelor.
Komisioni i Venecias ka punuar gjithashtu me autoritetet shqiptare për reformën e sistemit gjyqësor më 1995, për çështjen e dënimit me vdekje (më 1999), për komisionet parlamentare hetimore (më 2001), për legjislacionin zgjedhor (veçanërisht më 2004 e më 2011), për lustracionin (më 2009). Në qershorin e kaluar u miratua një opinion rreth ndryshimeve në kodet e procedurvs penale dhe civile. Gjithsej, Komisioni ka miratuar një duzinë të mirë opinionesh e dokumentesh lidhur me Shqipërinë.
Kushtetuta shqiptare, e miratuar më në fund me referendum më 1998, përfaqëson edhe sot një nga sukseset më të bukura të Komisionit të Venecias.
Ky qe një sukses për disa arsye. Në radhë të parë, miratimi i kushtetutës ka përbërë për Shqipërinë fundin e një periudhe izolimi, fillimin e vërtetë të zhvillimit të sistemit demokratik. Mirëpo ky sukses nuk ishte aspak i garantuar.
Miratimi i një kushtetute të re përbën përherë një sfidë: zgjedhjet që bëhen lidhur me strukturën e shtetit dhe me parimet themelore që duhet të udhëheqin shtetin e shoqërinë janë vendimtare për të ardhmen e vendit.
Për vendet në tranzicion drejt demokracisë, reformat kushtetuese të viteve 1990 kërkonin që të përvetësoheshin parimet dhe vlerat e kushtetutshmërisë të Evropës Perëndimore, duke i pajtuar ato njëkohësisht me identitetin dhe historinë kombëtare të secilit vend: një përpjekje kjo e vështirë!
Prandaj, për Shqipërinë, sfida ishte shumë e madhe. Përvoja komuniste kishte sjellë si pasojë një largim të gjatë nga djepi i kushtetutshmërisë që ishte zhvilluar në Evropën Perëndimore.
Vendimmarrësit politikë shqiptarë dëshironin të përfshiheshin në procesin e zhvillimit demokratik dhe ishin të një mendjeje për rëndësinë e miratimit të një kushtetute e cila i respektonte vlerat e trashëgimisë kushtetuese evropiane, mirëpo nuk binin në marrëveshje për mënyrat se si arrihej kjo gjë.
Në mesin e viteve 1990, duke parë klimën politike tejet të vështirë në të cilën ishte zhvilluar procesi reformues, disa vëzhgues parashikonin një disfatë të re. Referendumi i vitit 1994 kishte përfunduar në një dështim të thekshëm dhe procesi duhej të rifillohej nga zeroja; si elitat ashtu edhe shoqëria ishin të përçara.
Ata që kanë qenë të pranishëm në procesin e negocimit politik e mbajnë mend qëndrimin e ndërsjellë mosbesues midis partive politike shqiptare.
Unë kam bindjen se pjesëmarrja e Komisionit të Venecies ka ndihmuar për t’i zgjidhur këto mosmarrëveshje; anëtarët e Komisionit kanë marrë pjesë madje edhe në debatet brenda Parlamentit, duke u përpjekur që t’i bindnin forcat politike kundërshtare për të gjetur një terren mirëkuptimi dhe që t’u propozonin atyre disa zgjidhje të sprovuara në vende të tjera.
Kushtetuta juaj, ndonëse e përgatitur me asistencën e Komisionit, është në fakt një “produkt” shqiptar; ajo pasqyron kulturën tuaj juridike dhe politike. Për shembull, ne kishim propozuar të krijohej një kryeministër i fuqishëm, i tipit gjerman, me një mekanizëm mocioni mosbesimi konstruktiv.
Ju nuk e pranuat këtë propozim, duke bërë vërejtje se në kontekstin shqiptar, shumë të polarizuar, kjo figurë përmbante rrezikun e një përqendrimi tepër të madh kompetencash.
Ishte konceptuar një president i Republikës i zgjedhur me shumicë të cilësuar për të përfaqësuar unitetin e vendit. Mirëpo, përsëri, në kontekstin shqiptar shumë të anshëm, ju e keni ndryshuar këtë dispozitë, duke e shfuqizuar shumicën e cilësuar pas tri fazash votimi.
Sado që traditat juridike dhe politike shqiptare kanë shërbyer për ta bërë më pjellor truallin ku do të hidhte rrënjë kushtetuta e re, ato sigurisht që kanë ndikuar dhe – kjo nuk ka sesi të mos vihet re – kanë përbërë gjithashtu disa pengesa për vënien e saj në zbatim.
Kushtetuta e vitit 1998 ju ka dhënë juve një sistem të qëndrueshëm parlamentar. Megjithatë, funksionimi demokratik i institucioneve shqiptare është shqetësuar nga një realitet politik konfliktual, mosbesues, ngurrues ndaj bashkëpunimit. Reformat legjislative të domosdoshme për zhvillimin e përparimin e vendit janë ngadalësuar.
Komisioni i Venecias ka shprehur në të kaluarën bindjen e tij se respektimi i shtetit të së drejtës nuk kufizohet dot vetëm me zbatimin e dispozitave të qarta e të prera të Kushtetutës e të ligjeve. Ai nënkupton gjithashtu edhe përqafimin e një sjelljeje dhe të disa praktikave kushtetuese që lehtësojnë njëherazi si respektimin e rregullave formale nga ana e të gjitha organeve kushtetuese ashtu edhe një respekt të ndërsjellë.
Kjo gjë parakupton një kulturë politike dhe kushtetuese bashkëpunimi të çiltër ndërmjet institucioneve. Personat e ngarkuar me funksione publike duhet t’u shërbejnë gjithmonë interesave të shtetit në tërësinë e tij.
Demokracia përfaqësuese është e pandashme nga rregulli i shumicës, mirëpo demokracia nuk mund të reduktohet vetëm te sundimi i shumicës; një sundimi të tillë të shumicës i vihet kufi nga Kushtetuta dhe ligjet, kryesisht me qëllim që të mbrohen interesat e pakicave.
Sigurisht, shumica e drejton vendin gjatë një legjislature, por ajo nuk duhet ta nënshtrojë pakicën; ajo ka detyrimin që t’i respektojë humbësit e zgjedhjeve të fundit. Mirëfunksionimi i një sistemi parlamentar demokratik supozon që shumica të tregojë përmbajtje dhe t’i respektojë të drejtat e interesat e pakicës. Kjo e fundit, nga ana e saj, ka detyrën që të punojë në mënyrë konstruktive.
Pierre Mendès France thoshte se demokracia është në radhë të parë një mendësi. Një mendësi e tillë nuk pajtohet dot me frymën që “winner takes it all”, “fituesi i merr të gjitha”: shumica nuk duhet të përfitojë nga të gjitha epërsitë që i jep pozita e saj.
Megjithatë, në demokracitë e reja nuk mjaftojnë praktikat e heshtura parlamentare. Kërkohet të ketë shprehimisht një mbrojtje.
Pra, është fjala të gjendet një baraspeshë e drejtë ndërmjet interesave politike legjitime të shumicës dhe të pakicës që përfaqësohen në Parlament: një garantim i pamjaftueshëm i të drejtave themelore të opozitës e vë në rrezik funksionimin dhe legjitimitetin demokratik të sistemit. Anasjelltas, dhënia e të drejtave dhe e kompetencave të gjera për opozitën mund ta bëjë të brishtë ose ta asgjësojë aftësinë e shumicës e të qeverisë për ta drejtuar vendin në mënyrë efikase.
Kërkimi i baraspeshës së drejtë midis pushtetit të shumicës parlamentare dhe të drejtave të pakicës duhet të bëhet në rang kombëtar, në varësi të traditës e të kontekstit politik e kushtetues të vendit.
Trashëgimia kushtetuese evropiane ofron disa shembuj se si një shkallë e caktuar institucionalizimi formal i të drejtave dhe i kompetencave të pakicës mund të japë ndihmesë për qëndrueshmërinë e mirëfunksionimin e demokracisë në Evropë.
Opozita politike ka detyrimin themelor që t’i ushtrojë funksionet e saj në kuadrin e ligjit, duke përfshirë aty respektimin e Kushtetutës, të së drejtës civile dhe të së drejtës penale klasike, si edhe të Rregullores së Parlamentit. Partitë e opozitës mund të rekomandojnë që ligjit t’i bëhen ndryshime, mirëpo, për sa kohë që nuk janë miratuar këto të fundit, ato janë të detyruara ta respektojnë ligjin, si kushdo tjetër.
A ka vallë opozita disa “përgjegjësi” apo “detyrime” të pandashme nga nocioni i një opozite “të ndershme”? Ne mendojmë se po. Komisioni i Venecias dhe Asambleja Parlamentare e Këshillit të Evropës e kanë pohuar këtë disa herë.
Këto detyrime kanë, sigurisht, një karakter politik e moral. Ato rrjedhin nga parimi se opozita politike duhet të ushtrohet në mënyrë konstruktive, duke synuar funksionet legjitime të opozitës, sidomos paraqitjen e alternativave të mirëfillta politike dhe mbikëqyrjen e ekzekutivit. Nëse opozita e pengon krejtësisht veprimin efektiv të qeverisë dhe/ose të Parlamentit, atëherë ky është një keqfunksionim i rolit të opozitës.
Ky keqfunksionim nuk mund të ndreqet dot thjesht duke i reformuar dispozitat ligjore që kanë të bëjnë me punimet e Parlamentit dhe me rolin e opozitës: duhet të mbërrihet në një kulturë politike kombëtare thellësisht demokratike, të bazuar tek ideja e një përgjegjësie të përbashkët morale dhe politike të partive të përfaqësuara në Parlament, e cila synon që të japë ndihmesë në mënyrë konstruktive dhe të çiltër në procesin politik.
Në Shqipëri, Parlamenti është thellësisht i përçarë. Reformat kushtetuese dhe legjislative që i nevojiten vendit për t’u zhvilluar e për t’u afruar më shumë me Evropën kanë pësuar ngadalësime të dëmshme. Është koha për të kundërvepruar. Përparësia juaj duhet të jetë ndërtimi i një uniteti kombëtar rreth institucioneve.
Që të funksionojë si duhet, Parlamenti shqiptar, le të mos e harrojmë, duhet të jetë një vend debati konstruktiv. Mirëpo mbi këtë institucion kyç po rëndon një hije dyshimi. Duhet të shpëtoni prej saj; duhet t’ia arrini atij që quhet “dekriminalizimi i parlamentit”.
Kohët e fundit, nën mburojën e Parlamentit Evropian, opozita ka mbërritur në një marrëveshje politike me shumicën e, që atëherë, i ka dhënë fund bojkotimit të parlamentit. Kjo marrëveshje parashikon një bashkëpunim për gjetjen e një zgjidhjeje për problemet e “individëve me dosje gjyqësore të cilët kanë funksione publike apo të cilët përpiqen të zgjidhen ose të emërohen në këto funksione”. Marrëveshja e parashikon shprehimisht ndihmën e Komisionit të Venecias.
Fjala është këtu për një çështje njëherazi thellësisht politike e të ndërlikuar në rrafshin juridik. Në këtë fushë nuk ekzistojnë norma të veçanta ndërkombëtare. Nëse iu referohemi praktikave të mira të disa shteteve të tjera evropiane – kur bëhet fjalë në veçanti për pjesëtarë të parlamentit – ka disa zgjidhje: shkaqet e pamundësisë për t’u zgjedhur të parashikuara në rrafshin legjislativ ua pengojnë qasjen në parlament individëve të dënuar, në përgjithësi për disa vepra të rënda penale. Këto shkaqe pamundësie për t’u zgjedhur nuk e lejojnë përgjithësisht pjesëmarrjen në fushatat zgjedhore. Ato kanë një funksion parandalues.
Kur një shkak pamundësie për t’u zgjedhur, si për shembull një dënim penal, shfaqet gjatë legjislaturës, ai mund të shpjerë në heqjen e mandatit, ose automatikisht, ose si pasojë e një vendimi të parlamentit të marrë me shumicë të cilësuar. Mirëpo, një fuqi vendimmarrëse që nënkupton politizim të çështjes mund të rezultojë si e rrezikshme në një kontekst shumë të polarizuar. Në këtë rast, mund të parashikohet një heqje automatike e mandatit të paktën për disa raste të identifikuara në ligj.
Për Shqipërinë duhet urgjentisht një reflektim juridik i thelluar rreth kësaj çështjeje dhe Komisioni i Venecies është i gatshëm t’ju qëndrojë pranë për të organizuar, për shembull, një tryezë të rrumbullakët me pjesëmarrjen e ekspertëve ndërkombëtarë që të mund të ndajnë me ju përvojën e vendeve të tyre, për t’ju ndihmuar për zgjedhur zgjidhjen më të përshtatshme për vendin tuaj. Sigurisht, një reformë legjislative mbi shkaqete pamundësisë për t’u zgjedhur mund të zbatohet vetëm për organet që do të zgjidhen në të ardhmen. Megjithatë, unë besoj që, në qoftë se të gjitha partitë politike zotohen publikisht të përkrahin parimin e ndershmërisë së deputetëve si edhe Kushtetutën [neni 71 § 2 dh i Kushtetutës parashikon se mandati i një deputeti përfundon ose është i pavlefshëm kur ky i fundit dënohet me vendim gjyqësor të formës së prerë për kryerjen e një krimi], disa efekte të “dekriminalizimit” mund të ndihen menjëherë. Dua të theksoj se besimi dhe respekti ndaj Parlamentit janë thelbësorë jo vetëm për opozitën, por edhe për mbarë shoqërinë shqiptare. Do të doja gjithashtu të theksoj se përfshirja e Komisionit të Venecias nuk do të përcaktonte kurrsesi ndonjë zëvendësim të autoriteteve shqiptare, as ndonjë përjashtim të tyre nga përgjegjësia. Bashkëpunimi i tij nuk do t’i zgjaste as afatet e reformës. Një reformë tjetër legjislative është një prej përparësive të vendit tuaj: reforma e sistemit gjyqësor. Ky është një operacion delikat, i cili ka rëndësi vendimtare për afirmimin e supremacisë të së drejtës në Shqipëri. Pavarësia e pushtetit gjyqësor ka një komponent objektiv, i cili është se ajo përbën një karakteristikë pa të cilën sistemi gjyqësor nuk bën dot, si edhe një komponent subjektiv, i cili është se çdo person ka të drejtë të kërkojë që të drejtat e liritë e tij të vendosen nga një gjyqtar i pavarur.
Në mungesë të gjyqtarëve të pavarur, nuk mund të ketë zbatim korrekt e ligjor të të drejtave dhe lirive. Nuk mund të ketë as investim e rritje ekonomike. Pavarësia e sistemit gjyqësor nuk është pra një qëllim në vetvete. Ajo nuk është ndonjë privilegj të cilin e përfituakan gjyqtarët si individë, por përligjet me nevojën për t’u dhënë mundësi gjyqtarëve që ta përmbushin misionin e tyre si rojtarë të të drejtave dhe lirive.
Pavarësia e gjyqtarëve dhe, për pasojë, emri i mirë i sistemit gjyqësor në një shoqëri të caktuar varet nga faktorë të shumtë. Përveç rregullave institucionale që e garantojnë këtë pavarësi, elemente përcaktuese janë edhe personaliteti e profesionalizmi. Një aspekt i rëndësishëm është gjithashtu edhe kultura juridike në tërësi.
Rregullat institucionale duhet të lejojnë që të përzgjidhen gjyqtarë të kualifikuar e të besueshëm në rrafshin personal si edhe që të përcaktohet një mjedis ku ata të mund të punojnë pa iu nënshtruar në mënyrë të padrejtë ndikimeve të jashtme, duke përfshirë edhe korrupsionin.
Vendet evropiane ofrojnë disa shembuj sistemesh për emërimin e gjyqtarëve; vihet re në përgjithësi një bashkëpunim ndërmjet institucioneve kompetente për emërimin nga shteti të gjyqtarëve, dhe kërkohet një baraspeshë midis pavarësisë dhe vetëfunksionimit së sistemit gjyqësor.
Komisioni i Venecias e ka deklaruar tashmë gatishmërinë e tij për të punuar së bashku me autoritetet tuaja për të mbërritur në një reformë të ekuilibruar e gjithëpërfshirëse. Pavarësia e sistemit gjyqësor i ka rrënjët e saj te Kushtetuta: asnjë reformë nuk mund të bëhet pa e respektuar Kushtetutën, pa e ndryshuar atë paraprakisht, nëse është nevoja.
Për të arritur rezultat, ky proces gjithsesi nuk mund të bëhet përveçse në mënyrë gjithëpërfshirëse. Miratimi i teksteve legjislative që nuk janë debatuar në mënyrë të mjaftueshme dhe që nuk kanë fituar mjaft përkrahje të paanshme nuk është garanci për ndonjë reformë të vlefshme.
Më lejoni të theksoj se Komisioni i Venecias mund të luajë një rol të rëndësishëm, edhe këtu. Ai nuk jep vetëm një ndihmë substanciale, përmbajtjeje: ai mund të japë ndihmesë edhe për t’i fashitur tensionet, duke ndihmuar që debatet të fokusohen te çështjet juridike. Ai mund të luajë kështu një rol ndërmjetësimi që mua më duket se mund të ishte shumë i dobishëm në Shqipëri.
Po e përfundoj duke theksuar që bindja ime e thellë është se Shqipëria ka sigurisht nevojë për reforma – kushtetuese dhe legjislative –, por se ajo ka kryesisht nevojë për të mbërritur te një kulturë politike demokratike, tolerance, respekti, qëndrimi konstruktiv.
Është thelbësore që ky ndryshim të bëhet me shpejtësi e në mënyrë rrënjësore. Unë i inkurajoj vendimmarrësit politikë që ta hedhin këtë hap, duke filluar me një ligjërim publik të përshkuar nga ato vlera demokratike të cilat Shqipëria i ka shpallur me anëtarësimin e saj në Këshillin e Evropës dhe me Kushtetutën e saj të vitit 1998.
*President i Komisionit të Venecias